放開大城市落戶是誰的盛宴？重劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖
04月15日, 2019 | 作者: | 來源: 華夏時(shí)報(bào)
摘要：放開大城市落戶是誰的盛宴？重劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖
清明假期，準(zhǔn)備在天津落戶的小張兩天時(shí)間里跑了6個(gè)區(qū)，看了7個(gè)樓盤，差點(diǎn)把腿走斷。去年5月天津出臺(tái)“海河英才”計(jì)劃，允許40歲以下的本科生直接落戶，一舉扭轉(zhuǎn)了常住人口凈流出的態(tài)勢(shì)，從2017年凈流出約9.3萬人，到2018年凈流入0.78萬人。
而相隔不遠(yuǎn)的河北省會(huì)城市石家莊，從去年4月8日開始就已經(jīng)將落戶條件降低到?？粕?，但并未收到明顯效果。根據(jù)石家莊統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年石家莊城區(qū)常住人口為500.31萬人，比2017年增長(zhǎng)了10萬人，但若扣除自然增長(zhǎng)，人口凈流入數(shù)量也微乎其微。
同樣是大幅放開落戶條件的大城市，也因自身公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)機(jī)會(huì)等區(qū)別，對(duì)人才的吸引力迥然不同。4月8日，國(guó)家發(fā)改委公布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（下稱《任務(wù)》），不僅要在常住人口300萬以下的大城市全面取消落戶限制，還要在人口規(guī)模更大的大城市、超大特大城市大幅增加落戶規(guī)模。
政策甫一發(fā)出，市場(chǎng)率先迎來了狂歡。4月9日，A股市場(chǎng)多個(gè)地產(chǎn)股突然逆市大漲。其中，渝開發(fā)、藍(lán)光發(fā)展接近漲停，華夏幸福、新城控股、萬科A等多家地產(chǎn)公司漲幅居前。
不過，在中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛看來，這個(gè)政策落實(shí)下去，城市競(jìng)爭(zhēng)力就體現(xiàn)出來了。他對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，總體來說將會(huì)有三個(gè)變化：其一是非都市圈、城市群的中小城市和小城鎮(zhèn)可能會(huì)衰落和下降；其二是二線、三線中心城市競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)進(jìn)一步提升；其三是大都市周邊的中小城市、小城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力也有可能提升。
戶籍制度改革發(fā)力
改革開放的40年，也正是中國(guó)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的40年。然而與美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的城鎮(zhèn)化率相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)未結(jié)束，紅利還有很大的挖掘空間。根據(jù)此前的規(guī)劃，到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是達(dá)到60%。
而戶籍制度一直是阻礙人口城鎮(zhèn)化的重要因素。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉曾指出，中國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑的自身特色之一就是以農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城為主要構(gòu)成因素，離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出勞動(dòng)力達(dá)到1.72億，其中80%進(jìn)入到各級(jí)城鎮(zhèn)。這種“候鳥模式”的背后，決定因素是戶籍制度。而要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，很顯然要借助戶籍制度的改革。
對(duì)此，《任務(wù)》提出要繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制；超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。
“比之前已經(jīng)是很大的進(jìn)步了。”上海交通大學(xué)特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究中心主任陸銘接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，尤其是明確提出要在超大城市加快外來人口落戶的數(shù)量和步伐，然后把居住年限和社保繳納作為主要標(biāo)準(zhǔn)，這樣低技能勞動(dòng)者相對(duì)來說也比較容易能夠獲得落戶的可能性。不過，對(duì)于未來短期內(nèi)北京、上海等超大城市是否能夠全面放開戶籍，他仍然持較為悲觀的預(yù)期。
城市群、都市圈獲得紅利
就城鎮(zhèn)化的模式而言，過去幾十年間確實(shí)存在著爭(zhēng)議。
長(zhǎng)期以來，控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的“小城鎮(zhèn)”思路占主導(dǎo)。然而由于規(guī)模效應(yīng)、交易成本、物流成本等，產(chǎn)業(yè)和人口都自然向經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、收入水平更高、更能提供就業(yè)機(jī)會(huì)的大城市流動(dòng)和集聚。恒大經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)任澤平認(rèn)為，這一試圖超越經(jīng)濟(jì)規(guī)律、通過采取行政措施阻礙人口自由流動(dòng)的思路導(dǎo)致了人地分離、土地供需錯(cuò)配，人口向大都市圈集聚，土地供給卻一再向三四線城市傾斜，這也是一線和部分熱點(diǎn)二線城市房?jī)r(jià)過高、三四線庫存過高的根源。
落戶政策的放松，無疑對(duì)限購嚴(yán)格的房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了影響。中原地產(chǎn)首席分析師張大偉對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，過去2年全國(guó)多個(gè)城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)了反彈，其中大部分城市都發(fā)布了力度空前的人才政策，人才政策的確影響了房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定。而中原地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至日前，在2019年發(fā)布各種人才引進(jìn)與落戶等政策的城市已經(jīng)超過50個(gè)，從力度與數(shù)量看均刷新了歷史紀(jì)錄。
不過相較于短期對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的利好，《任務(wù)》的發(fā)布將給城市群、城市圈帶來長(zhǎng)期的紅利。
近年來，尊重市場(chǎng)規(guī)律的“城市群”模式逐漸占了上風(fēng)?！度蝿?wù)》也專門對(duì)城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的格局作出要求，首要任務(wù)是加快京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。支持成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)哈長(zhǎng)、長(zhǎng)江中游、北部灣、中原、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群的規(guī)劃。
“大城市所謂‘放開’，實(shí)際上指的是發(fā)展都市圈、大都市區(qū)，并不只是說城市中心區(qū)，而是包含了大城市里面的小城鎮(zhèn)，尤其是要向大都市周邊的地區(qū)延伸?！蹦啭i飛指出，未來獲得城鎮(zhèn)化紅利的地區(qū)將是都市圈里二三線城市的中心區(qū)，以及大都市周邊的中小城市，二者競(jìng)爭(zhēng)力都會(huì)有不同程度的提升。
他認(rèn)為，在未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，市場(chǎng)和政府的力量將會(huì)同時(shí)起作用。拆除制度藩籬，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，可能會(huì)出現(xiàn)兩極分化，但政府也要采取相應(yīng)措施，公共服務(wù)的基本均等，基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化等等，保證相對(duì)公平。
盡管如此，在市場(chǎng)“無形之手”的選擇下，區(qū)位條件或者城市規(guī)模較小的地方還是會(huì)受到一些不利的影響，人口或會(huì)進(jìn)一步流失。“即使公共服務(wù)全國(guó)均等化，對(duì)大都市圈以外的中小城市也不會(huì)起到明顯的支撐?！彼f。記者注意到，《任務(wù)》亦提出，收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。
人地錢掛鉤才能落實(shí)城鎮(zhèn)化
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，能否成功挖掘城鎮(zhèn)化潛力，實(shí)現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，最終推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)，始終還要看農(nóng)民工的落戶意愿。
此前，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委流動(dòng)人口中心處長(zhǎng)劉金偉曾表示，根據(jù)相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)分析，盡管80%的進(jìn)城農(nóng)民工表示對(duì)城市生活比較適應(yīng)，但考慮到落戶意愿時(shí)，只有16.8%的進(jìn)城農(nóng)民工愿意把戶口遷移到現(xiàn)在居住的城市，27.5%現(xiàn)在沒有確定，46%的比例不愿意在城鎮(zhèn)落戶，其中包括19%已經(jīng)在城市買房的人也不愿意落戶。他建議，要降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，解決土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的定價(jià)問題，要完善土地的財(cái)產(chǎn)屬性，厘清土地權(quán)與身份權(quán)的關(guān)系，研究解決城市土地和農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤的機(jī)制，通過置換解決進(jìn)城農(nóng)民工的住房問題，“人錢地”掛鉤的制度需要進(jìn)一步細(xì)化完善落實(shí)。
與此同時(shí)，城市是否能夠提供足夠的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施也是一個(gè)問題。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的事例是，在某東部沿海常住人口超過百萬的城市，本身已經(jīng)放開了落戶限制，但其下轄的小城市仍然在使用積分落戶，原因是財(cái)力不夠，害怕放開之后要增加更多的財(cái)力解決外來落戶的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等問題。
陸銘認(rèn)為，如果給定目前的財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和體系，客觀上來講地方政府財(cái)力有局限的這個(gè)現(xiàn)象是存在的。但是事實(shí)上，只要思想觀念轉(zhuǎn)變了，地方政府用錢的結(jié)構(gòu)是可以改變的。如果地方政府能夠認(rèn)識(shí)到常住人口在本地均等化公共服務(wù)是必須要走的一個(gè)方向，改革的目標(biāo)明確而不是固守自己既有的利益的話，那么到底這個(gè)錢是用來造更多空置的房子空在那里，還說把錢更多地投入到公共服務(wù)上來，其實(shí)是可以改變的。另外，流動(dòng)人口所帶來的公共服務(wù)的增加，其實(shí)是可以通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來解決的，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是可以隨著人向哪里流動(dòng)而跟著人一起流動(dòng)起來的，即“人錢掛鉤”。最后，還要充分利用市場(chǎng)機(jī)制，教育等具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的內(nèi)容，也可以降低準(zhǔn)入門檻，允許社會(huì)力量來參與。